Вопросы оптимизации функционирования военной организации США всегда были в числе приоритетных у руководства Белого дома. Под этим в первую очередь подразумевается следование незыблемому принципу бизнеса, лежащему в основе американского военного строительства, который можно свести к формуле «низкая стоимость – высокая эффективность». Однако эти «правила» отнюдь не стали преградой для многочисленных случаев коррупции и тривиального воровства.
ПЕРВЫЕ ШАГИ
Примечательно, что первые в истории США шаги в борьбе с подобного рода злоупотреблениями отмечены еще в 1782 году, когда по поручению тогдашнего высшего законодательного органа Континентального конгресса расследование случаев «мошенничества, халатности и порчи имущества при закупках товаров на революционную войну» было поручено суперинтенданту финансов Роберту Моррису. По результатам расследования впервые в практике американского оборонного строительства были приняты меры по внедрению методов свободного рынка, исключающие переплату за приобретаемые армией товары, различного рода имущество и услуги. Вместе с тем «работа» Морриса, по признанию американских экспертов, продемонстрировала и негативные черты так называемого контроля сверху, которые не изжиты и по сей день. Так, обладая полномочиями «контролера», он умудрился «одаривать» контрактами своих родственников и друзей, удивительным образом избегавших конкурсов и соревновательности.
]]>Гражданская война в США породила очередной всплеск злоупотреблений в снабжении армии, прежде всего связанный с различного рода имуществом и военным снаряжением, а также неизбежную реакцию на это со стороны властей. Так, нехватка хлопка, поставка которого с Юга, по понятным причинам, была прекращена, привела к тому, что военная форма для северян изготавливалась из абсолютно непригодных для этого материалов, но поставлялась в войска в большом объеме и по завышенным ценам. Через несколько месяцев после начала войны один фабрикант с Севера заявил корреспонденту лондонского журнала «Экономист», что он уже заработал баснословные по тем временам 200 тыс. долларов. Зачастую подрядчики поставляли правительству негодные и устаревшие боеприпасы и оружие, которые тут же списывались в утиль. Позже известный в стране предприниматель М. Хартли признался, что продал правительству партию неисправных мушкетов. Причем в эту сделку был вовлечен молодой тогда еще Джон Пирпонт Морган, группа которого получила в итоге разовую прибыль в размере 95 тыс. долларов.
Бизнес во время Гражданской войны настолько процветал, что фабриканты объявили 30-процентные дивиденды. Обогащение вызвало настоящую оргию расточительности, которая не могла не привлечь внимания общественности, потребовавшей от властей принятия жестких мер для наведения порядка. В декабре 1861 года, после серии неудач в сражениях с южанами, в Конгрессе был сформирован Объединенный комитет по ведению военных действий с самыми широкими полномочиями. Помимо постоянного, зачастую с негативными последствиями, вмешательства конгрессменов в сферу военных профессионалов относительно, например, нюансов ведения боевых действий, комитет взял на себя и функции «справедливого» распределения контрактов и регулирования поставок различного рода имущества в действующую армию. Как и в период войны за независимость, и тут не обошлось без «кумовства» и неприкрытой коррупции. Махинации с контрактами членов комитета были настолько «контрпродуктивными», что даже командующий войсками конфедератов генерал Роберт Ли съязвил: «Работа комитета усиливает наш потенциал как минимум на две дивизии!» Один из членов британского истеблишмента при обсуждении вопроса о легитимности вмешательства Лондона в Гражданскую войну в США недвусмысленно заявил: «Янки дерутся только из-за тарифов и тщеславия». Проблемы, связанные с искоренением рабовладения и сегрегации на Юге, занимали отнюдь не приоритетные места в политике Вашингтона.
ПОЗИТИВНЫЕ СДВИГИ
Существенным шагом вперед в деле наведения порядка при заключении контрактов на поставки различного рода имущества, а также вооружения и военной техники (ВВТ) в войска и контроля их качества стало формирование Сенатом в марте 1941 года Специального комитета для расследования положения дел в национальной обороне, председателем которого стал энергичный сенатор, будущий президент США Гарри Трумэн. Этому предшествовали следующие события.
В мае 1940 года, когда все отчетливее становилась неизбежность вступления Америки в войну, президент Франклин Д. Рузвельт запросил экстренные ассигнования на военные нужды в размере 1,2 млрд долларов, а через месяц – еще 5 миллиардов. В общем счете к 1 декабря 1940 года на оборону было выделено порядка 10 млрд долларов (180 млрд в ценах 2006 года). Сенатор Трумэн, не в последнюю очередь искавший повод «прославиться», в инициативном порядке вызвался проверить расходование таких огромных средств.
Первоначальными целями своих проверок он выбрал оборонные предприятия и фирмы, находившиеся неподалеку от столицы на Восточном побережье США. Обычно Трумэн прибывал на избранный объект на своем «стареньком додже» без какого-либо сопровождения, но, пользуясь статусом законодателя, добивался доступа ко всем интересующим его материалам и образцам. Он категорически отвергал помпезность при встрече с руководителями предприятий и баз и тем более не принимал каких-либо «подношений» в виде «сувениров», памятных подарков и пр. Если сказать, что он был шокирован увиденным, пишет известный американский специалист в области военных реформ Уилис Уилер, значит ничего не сказать. По мнению Трумэна, отсутствие конкуренции при «борьбе за контракты», бесконтрольное расходование средств и бездействие при этом чиновников достигли явно неприемлемых масштабов. Суммировав результаты нескольких проверок, он в приватной беседе с президентом Рузвельтом доложил суть проблем. Однако тот прореагировал на доклад «без интереса и с обреченной неизбежностью такого порядка вещей». Трумэн же, осознав, какие козыри оказались у него в руках, информировал прессу о своих визитах на объекты и выступил с беспрецедентным по жесткости оценок докладом в нижней палате Конгресса, попросив поддержать его инициативу о формировании упомянутого комитета, которому в итоге были даны самые широкие полномочия: изучение контрактов в оборонной сфере и правил их получения, географическое распределение, выгода для ВС от их осуществления и все другие аспекты наращивания военного потенциала, какие комитет сочтет необходимым исследовать.
Члены комитета и его председатель энергично взялись за дело. Комитет провел 432 публичных и 300 заслушиваний «за закрытыми дверями», подготовил не одну сотню докладных записок и 51 доклад. Трумэн и члены его комитета благодаря своей деятельности получили репутацию «независимых и неподкупных чиновников». Трумэн искусно лавировал между политически «чувствительными» проблемами и старался не вмешиваться в сферы, в которых он ощущал свою некомпетентность, такие как стратегия и тактика боевых действий. Помимо моральных дивидендов, Трумэн и его комитет получили и одобрение американской общественности как сэкономившие порядка 15 млрд долларов (270 млрд в ценах 2006 года). Одним из самых существенных результатов работы трумэновского комитета стал законопроект в области распределения и поставок военной продукции путем реорганизации множества причастных к этой проблеме агентств в единый Совет по военному производству, который сыграл заметную позитивную роль во Второй мировой войне.
ВОЕННО-ПРОМЫШЛЕННАЯ «УГРОЗА»
После принятия в 1947 году фундаментального «Закона о национальной безопасности» и последовавшей вскоре войны в Корее, в результате чего военный бюджет резко подскочил до более чем 50 млрд долларов, обеими ветвями власти было инициировано формирование Комиссии Гувера, названной так по фамилии ее председателя – бывшего президента – Герберта Гувера. Членами этого авторитетного органа в относительно короткие сроки была проделана колоссальная работа по анализу результатов кардинальной реорганизации американского военного ведомства, вскрыты серьезные недостатки в новой системе руководства ВС США и предложены пути дальнейшей централизации управления ими с придачей больших полномочий министру обороны. Кроме того, после анализа дел в системе распределения и исполнения контрактов промышленностью в интересах ВС, «дорогостоящего дублирования» заказов ВВТ со стороны видов ВС были выданы существенные рекомендации, которые в скором времени приобрели форму законов и подзаконных актов.
В 1953 году был сформирован очередной контрольный орган – Комитет Рокфеллера, опять же с самыми широкими полномочиями. Закончившаяся в Корее война продемонстрировала целый ряд недостатков в управлении военной машиной США и обеспечении ВС адекватными требованиям современности ВВТ. Поэтому Комитет вновь рекомендовал предоставить главе оборонного ведомства больше полномочий в управлении военной организации страны, но одновременно предложил несколько сузить функции Комитета начальников штабов (КНШ) за счет повышения уровня самостоятельности видов ВС, якобы ограниченной предыдущими законодательными актами и различного рода постановлениями.
Между тем к концу 50-х годов процесс формирования американского военно-промышленного комплекса (ВПК) достиг беспрецедентных масштабов. Под предлогом необходимости реагирования на «советскую угрозу» власти увеличили военные расходы до рекордных 80 млрд долларов в год. Почти половина военного бюджета направлялась на финансирование генеральных военных контрактов, что напрямую способствовало формированию и укреплению ВПК. Более трех четвертей округов по выборам в Конгресс имели на своей территории одно или несколько военных предприятий. Почти 5300 больших и малых населенных пунктов жили за счет по меньшей мере одного военного завода, работавшего на Пентагон. Военное ведомство содержало на территории страны около 5,5 тыс. баз и объектов, а также 9 арсеналов, в которых были заняты десятки тысяч рабочих. Таким образом, избранные в своих округах законодатели обеих палат вольно или невольно оказывались во власти постоянно укреплявшего свои позиции бизнеса, связанного с военными кругами.
Попытки администрации Эйзенхауэра в этот период держать в узде военных и подрядчиков, как правило, не имели успеха. Пентагон апеллировал к Конгрессу и общественности, утверждая, что снижение затрат на оборону равносильно предательству. Разумеется, заинтересованные круги бизнеса разделяли взгляды генералитета. Чтобы обеспечить благоприятный ход своих дел, крупные и средние фирмы делали ставку на «хорошие личные отношения», жертвовали крупные суммы различным общественным организациям, связанным с ВС США, и широко практиковали привлечение на службу отставных офицеров. Так, например, в штате военных подрядчиков в 1959 году работало более 1400 офицеров запаса в звании от майора и выше. Несмотря на то что отставным офицерам запрещалось выступать ходатаями фирм в своем виде ВС, факты свидетельствовали о том, что 90% отставников не соблюдали этот запрет. Все это с неизбежностью вело к крупным злоупотреблениям и почти незамаскированной коррупции.
ИНИЦИАТИВА – У АДМИНИСТРАЦИИ
Приход в Белый дом в начале 60-х годов демократической администрации во главе с Джоном Кеннеди ознаменовался очередными серьезными попытками властей по наведению порядка в оборонной сфере. Однако ситуация осложнялась опасными военно-политическими кризисами, а затем и началом полномасштабного и многолетнего американского военного вмешательства во Вьетнаме. Все это требовало миллиардных вливаний в ВС США, правильность и справедливость распределения которых было чрезвычайно трудно контролировать. И все же некоторые весьма позитивные меры были приняты. Причем инициатива в борьбе со злоупотреблениями в оборонной сфере в этот период принадлежала президентской администрации и лично неординарно мыслящему главе военного ведомства Роберту Макнамаре.
Во время пребывания на этом посту ему помимо многочисленных инициатив в области реформирования военного управления удавалось во многом отражать нажим военно-промышленного лобби. Когда в 1968 году Макнамару в конце концов вынудили перейти в Международный банк реконструкции и развития, он с гордостью подчеркнул: «В 98% битв с военными кругами победа оставалась на моей стороне!» В самом деле, Макнамара оказался первым в истории страны министром обороны, сумевшим установить реальный гражданский контроль над распространяющейся империей Пентагона. Военных и подрядчиков, стремившихся урвать все больший куш из государственной казны, он контролировал весьма жестко и в какой-то степени умерял их аппетиты. Но бизнес шел на различные ухищрения, чтобы добиться искомой цели на фоне постоянно увеличивавшихся ассигнований на военные нужды. Особенно много хлопот министру и его аппарату доставляла так называемая лоббистская деятельность. Активность лоббистов осуществлялась через пентагоновское бюро «по связям с законодательными органами», бюджет которого достигал почти 4 млн долларов в год. В кулуарах Конгресса говорили, что лоббисты Пентагона обрушились на законодателей как «десант морской пехоты».
ВЕЛЕНИЕ ВРЕМЕНИ
Неудачный для США исход Вьетнамской войны вызвал настоящее брожение в американском обществе. Политические и военные деятели, аналитики и журналисты бурно обсуждали причины столь позорного провала национальной военной машины. В принципе все сходились во мнении, что ВС США нуждаются в срочной и кардинальной реформе, которая бы затрагивала как руководящие органы ВС, систему комплектования, так и тотальную замену не оправдавших себя в бою ВВТ. Республиканцы во главе с опытным политиком и администратором Ричардом Никсоном, пришедшие в Белый дом в конце 60-х годов на волне критики своих предшественников-демократов, обещали навести порядок в ВС и во всей системе их обеспечения, начиная с упорядочения военных закупок.
В 1971 году решением президента Никсона создается новый временный контрольный орган – Комиссия Фитцо (или Комиссия голубой ленты, то есть назначаемая президентом), возглавляемая председателем совета директоров «Метрополитен лайф иншуаренс компани» Гилбертом У. Фитцо. Перед ее членами была поставлена задача ревизии выполнения решений всех предыдущих комиссий и комитетов в оборонной сфере, а также вскрытия причин, почему они не были реализованы.
Если резюмировать выводы комиссии, то можно вкратце констатировать, что усилия причастных к национальной обороне лиц и инстанций за две предыдущие декады увенчались полным провалом, грозящим серьезными негативными последствиями уже в ближайшее время. При этом комиссия сформулировала 113 рекомендаций, которые были направлены президенту Никсону. Последний, впечатленный результатами работы комиссии, поручил заместителю министра обороны Дэвиду Пакарду под личную ответственность заняться воплощением указанных рекомендаций в жизнь, особенно в области приобретения различных образцов ВВТ, где в наибольшей степени проявлялись недостатки контрактной системы на приобретение вооружений.
Дэвид Паккард – в прошлом крупный бизнесмен – был в курсе всех нюансов функционирующего многие годы механизма приобретения оружия. По его мнению, которое разделял и Фитцо, ключом к решению проблемы являлась реализация предложенного еще Трумэном принципа «полетай, потом покупай». Суть этого простого на первый взгляд принципа состояла в том, что система оружия, прежде чем на нее будут потрачены миллиарды долларов из госбюджета, должна быть реально протестирована и проверена в деле, что исключало предыдущую практику всецело полагаться на обещания изготовителей лоббистов, суливших «высокую эффективность» новых образцов, не неся за это фактически никакой ответственности.
Примечательно, что противники такого подхода выступали против тестирования новых систем на ранних этапах разработки, аргументируя это «лишней тратой средств и времени». Но Паккард «отмел» данные аргументы, резонно подчеркнув, что на устранение недостатков в ходе последующих испытаний уйдет куда больше средств из бюджета, а в конечном счете в лучшем случае приведет к отсрочке на неопределенный срок принятия данной системы на вооружение. Паккард даже инициировал создание в рамках Пентагона отдельной структуры – управления по обзору результатов тестирования и испытаний новых образцов ВВТ. Забегая вперед, скажем, что усилия Паккарда по навязыванию указанного принципа, встретив ожесточенное неприятие со стороны сообщества конструкторов, производителей и покупателей оружия, были реализованы лишь частично. Паккарду и его коллегам не удалось в полной мере претворить в жизнь все те рекомендации, которые предложила Комиссия Фитцо, но впервые в американской практике исполнения указаний властей началась методичная и комплексная работа по исправлению дел во всех областях оборонного строительства.
НЕТЕРПИМАЯ СИТУАЦИЯ
Впрочем, работа «реформаторов» к середине 80-х годов явно застопорилась. В условиях очередного скачка в наращивании военного потенциала и накачивания Пентагона новыми миллиардными ассигнованиями, обещанными республиканцами в период избирательной кампании и воплощенными в жизнь администрацией Рональда Рейгана, перед бизнесом и военными опять «открылось окно возможностей» поживиться за счет государственной казны. Каспар Уайнбергер, рейгановский министр обороны, был подвергнут нещадной критике за бездействие и отсутствие какого-либо контроля за расходованием средств, выделяемых на национальную оборону. В ставшей знаменитой карикатуре, помещенной в газете «Вашингтон пост», он был изображен с сиденьем для унитаза на шее из крупной партии, заказанной для ВВС по 600 долларов за штуку.
Положение, по общему признанию, становилось нетерпимым. В итоге в 1985 году формируется очередная комиссия, главой которой назначили самого Дэвида Паккарда, искушенного в особенностях функционирования механизма производства ВВТ и заключения контрактов на их приобретение. Подводя итоги работы комиссии, Паккард заявил конгрессменам: «Откровенно говоря, джентльмены… мы вынуждены констатировать наличие подлинного бардака… даже в еще большем масштабе, чем 15 лет назад!»
Конгресс был вынужден рьяно взяться за дело. Воедино были собраны все предложения и рекомендации в области исправления ситуации в оборонной сфере. Проведена целая серия заслушиваний должностных лиц и независимых экспертов. Как результат, сенатский комитет по делам ВС подготовил объемный, в 645 страниц, результирующий доклад «Оборонная организация: необходимость изменений», содержавший перечень практически всех проблем, стоящих перед ВС США, и четкие предложения по их решению. На основе этого доклада был разработан законопроект, получивший название «Закон Голдуотера–Николса о реорганизации Министерства обороны от 1986 года» (по фамилиям председателей комитетов по делам ВС Сената и Палаты представителей соответственно) и вошедший в историю как свидетельство плодотворной совместной работы исполнительной и законодательной властей США.
Изюминкой закона был комплекс обязательных к исполнению мероприятий в области совершенствования функций руководящих органов и лиц и упорядочивание звеньев непосредственного управления войсками, что вело к дальнейшей централизации в руководстве ВС США в целом. Министру обороны предоставлялись большие полномочия в руководстве своим ведомством, в том числе в вопросах подбора исполнителей контрактов по производству ВВТ. Для этого вводилась специальная должность чиновника, тут же получившего кличку Царь приобретений. В законе также предписывалось немедленное сведение всех правил по приобретению ВВТ для ВС США в единый документ. Повышался статус председателя КНШ, который впервые в американской военной иерархии становился значительно выше начальников штабов видов ВС. Казалось бы, можно спокойно вздохнуть и приступить к исполнению данного акта. Но жизнь преподнесла очередные «сюрпризы».
НОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ
Через год после принятия данного закона в Пентагоне разразился очередной скандал, связанный с контрактами на приобретение ВВТ. На этот раз расследованием напрямую занялось Министерство юстиции, следственные мероприятия которого получили весьма красноречивое название «Операция неблагоприятный поворот». Выяснилось, что не только новые правила регулирования контрактной деятельности, но даже много лет до этого существовавшая «либеральная» практика заключения контрактов попросту игнорировалась официальными лицами Пентагона и ВПК. Постоянно ставились палки в колеса управлению по обзору результатов тестирования и испытаний новых образцов ВВТ. Причем к этому оказался причастен Уильям Перри, в прошлом сам член Комиссии Паккарда, старший менеджер управления МО по разработкам вооружений и, что особо показательно, позже ставший вторым министром обороны в администрации Билла Клинтона.
Законодатели, естественно, не могли оставаться в стороне от нарушений в недавнем прошлом принятого ими же законодательного акта, и Сенат назначил серию дебатов по вопросу об «оптимизации» путей его исполнения. В качестве одной из мер улучшения ситуации с качеством приобретаемых ВВТ был предложен так называемый двухпартийный законопроект, автором которого явился сенатор Дэвид Прайор. В соответствии с данным законопроектом рассмотрению вопроса о том, какому контракту на разработку системы оружия отдать предпочтение, должен предшествовать конкурс главных оборонных контрактов. При этом предложения конкурирующих концернов и фирм должны заранее подаваться в независимую комиссию в «запечатанных конвертах», что якобы исключит факты сговора промышленников и причастных к утверждению контрактов официальных лиц МО США.
Однако законопроект неожиданно встретил жесткое сопротивление не только со стороны бизнеса и причастных к приобретению ВВТ должностных лиц Пентагона, что, впрочем, было ожидаемо, но и в сенатском комитете по делам ВС, члены которого предложили целый ряд поправок к законопроекту, часть которых Прайор назвал «косметическими», а другие – просто недопустимыми, выхолащивающими суть документа. Весьма показательна в этом плане была позиция сенатора Клейборна Пелла, который изначально принципиально был за законопроект. Однако при голосовании он высказался против. В кулуарах же он объяснил это тем, что претендующая на строительство подводных лодок для ВМС и расположенная в Коннектикуте верфь «Электрик боат», на которой работали в основном жители родного штата сенатора, в конкурентной борьбе могла бы и не выиграть контракт, в результате чего сенатор мог потерять поддержку избирателей. Все достаточно просто: главное – удержаться за место у кормила власти, а не интересы национальной обороны.
В комитете Сената по делам ВС пытались не дать хода законопроекту, заявляя, что инициатива Прайора была явно излишней, поскольку все необходимые для реализации предложения уже содержатся в Законе Голдуотера–Николса. Вообще сенаторы в большинстве своем считали, что не нужно размениваться на мелочи, а следует заниматься законами и контролировать осуществление уже узаконенных мероприятий «стратегического уровня». Но законопроект все же прошел и стал законом, хотя и лишь благодаря неимоверным совместным усилиям влиятельных сенаторов, сплотившихся вокруг Прайора, и массированного подключения СМИ.
«СТАРЫЕ БОЛЯЧКИ»
После избрания в 2008 году президентом страны представителя демократической партии Барака Обамы приоритеты в оборонном строительстве претерпели, как тогда казалось, «реалистичные» изменения. По крайней мере и в первый, и во второй сроки исполнения президентских полномочий администрацией Обамы был сделан акцент на частичное свертывание «избыточных» глобальных военных обязательств Вашингтона, включая прекращение вмешательства в Ираке, а затем и Афганистане и соответственно на снижение военных расходов как элемента общей политики экономии финансовых средств.
Но в то время как президент из года в год пытался протолкнуть непопулярные реформы, намереваясь выгадать миллиард-другой в госбюджете, корпорации продолжали методично навязывать Пентагону вооружения, в которых тот не испытывал особой нужды. И «заботой об обороне» вдруг «странным образом» обеспокоились законодатели, причем от обеих партий. Им, как оказалось, виднее, что нужно национальным ВС. Реально же препятствуя закрытию производств избыточных и устаревших вооружений в своих штатах, сенаторы и конгрессмены, не стесняясь, говорили о намерении сохранить малый бизнес и рабочие места в избирательных округах безотносительно того, что производит персонал на продолжающих функционировать предприятиях. Бизнес, естественно, был на стороне законодателей, и, по всей видимости, небескорыстно. Другими словами, в очередной раз так и неизжитая в предыдущие годы коррупционная составляющая системы контрактирования и выделения бюджетных средств на приобретение имущества для американского военного ведомства оказалась сильней благих намерений реформаторов.
Вас заинтересует
Движение "реформаторов"
Трудности трансформации
Пентагон отказался от дальнейших закупок вертолетов Ми-17 для Афганистана
Пентагон уличили в растрате бюджетных средств
Реформирование российского гособоронзаказа: эффективность прежде всего
